编者按
海南省地理位置特殊，其本身又是旅游开发的热土，对矿产开发控制较严，一旦规划跟不上市场变化，很容易出现“砂石荒”。去年年底，万宁旅游公路建设陷“砂石荒”，无奈停工；海南省目前严禁砂石运出等新闻均表明，海南省的砂石目前正处于供不应求的状态。
作为国民经济建设的基础性资源，砂石骨料行业远没有得到应有的重视，但其供应一旦明显减少，整个建筑市场都会受到影响。前不久，海南省省委书记罗保铭就建筑用砂石料供应工作作出批示，要求确保十三五时期建筑砂石料资源保障供应工作，可见海南省政府已经认识到了问题的严重性。下文为海南省国土资源厅党组成员、总工程师张信芳关于保障“十三五”石料等基础矿产品供给的认识及发展建议，供行业同仁参考。
正文
落实“五大”发展理念，保障“十三五”石料等基础矿产品供给
今年5月9日到18日，我参加了省委组织部、省委党校组织的“十三五”规划专题学习，课程的安排非常紧凑，内容详实，受益匪浅。学习前，按照要求系统学习了习近平系列讲话、新党章以及《准则》和《规定》等有关文件，现结合分管的地质矿产工作，将学习体会报告如下。
一、当前地质矿产管理工作存在的突出问题
1、历史设置矿业权过多，矿业活动直接影响海南生态环境质量。2009年底停止审批矿业权以前，全省共发放探矿权证513个；采矿权证464个，其中省级75个、市县砂石土采矿权证389个，再加上个别地区仍存在不同程度的非法采矿情况，对我省生态环境造成不良影响，如文昌石英砂开采对地面形成的大坑，很难恢复原有地形地貌。在此背景下，我省启动了矿业权清理整顿，截至2015年底，全省探矿权总量由513宗下降到110宗，减少了78.56%；采矿权总量从464宗减少到192宗，减少了58.62%。
2、采矿权出让制度不完善，部分采矿权取得人无法顺利开采。长期以来，竞买人取得采矿权之后，还要处理土地、地面附作物、环评、安评等事项，特别是土地所有权或者使用权人，很难协调利益关系，导致采矿权不能顺利实施甚至闲置，从而使部分真正具有开发实力的企业不敢贸然参加采矿权招投标，一定程度上影响了采矿权出让的“公开、公平、公正”，部分急需的基础矿产品，如基础设施建设急用的石料，及时出让矿业权，也很难形成有效供给，全省石料供给持续紧张，很难保障基础设施建设和民生需要。
3、矿山复绿复垦制度不合理，废弃矿山地质环境治理任务繁重。历史遗留矿山废弃地缺乏稳定资金渠道，很难进行工程治理；现有矿山地质环境治理保证金制度的缴费标准过低，采矿许可证到期后，保证金远不能满足遗留下来的矿山地质环境治理需要，又缺乏追究矿山企业责任的有效手段；一些新开矿山企业“重开发，轻保护”，未严格按照矿山地质环境治理方案进行边开采边治理，导致矿山治理旧账未清、新账又生。目前全省约有近20万亩矿业用废弃地急需复垦，按照一般耕地、一般农用地标准复垦，约需资金近60亿元，与矿业活动产生的效益相比，严重得不偿失。
4、基础勘查投入不足，砂石土等基础性资源保障能力低。由于前期调研不够深入，相关规划缺乏有效衔接，加以基础勘查投入不足，全省砂石土矿权设置方案不尽合理，总量严重不足；多数砂石土矿山仍存在开采方式粗放、破坏生态环境和安全生产条件差等问题，目前拥有矿业权的企业，能够形成有效供给的，不到矿业权总量的一半，个别市县根本没有合法的砂石土矿业企业，供给来源不明或基本靠盗采矿产资源满足市场需求；由于砂石土矿埋藏浅、需求大、开采技术和设备要求低，许多实现存在越界、无证开采问题。
二、“十三五”地质矿产工作的形势与任务
（一）全面建成小康社会对资源保障提出了新任务。“十三五”期间是全面建成小康社会的决胜阶段，国家实施“一带一路”战略、海洋强国战略、加快三沙建设等为我省提供难得的重大历史机遇，经济仍将保持中高速增长，重大基础设施和三沙建设等对砂石土基础保障性矿产资源需求加大。 2015年12月12日 ，罗保铭书记对《每日舆情》（第199期）“万宁旅游公路建设陷‘碎石荒’无奈停工”批示：“要研究当下和长远措施”。随着海澄文一体化省会经济圈、大三亚旅游经济圈以及六类产业园区、新型城镇化和“美丽乡村”建设的推进，迫切需要加强砂石土等基础保障性矿产资源管理，保障“十三五”规划对矿产资源的需求。
（二）大力推进生态文明建设对转变矿业发展方式提出了新要求。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，习近平总书记多次强调，既要绿水青山，也要金山银山，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。海南仍属欠发达省份，经济基础薄弱，良好的生态环境是最大本钱，矿产资源勘探开发决不能以牺牲生态环境为代价。毛超峰常务副省长 2015年12月1日 对东方市政府《关于设置砖瓦用页岩类矿产资源矿点的请示》批示：“东方市要严守生态、安全底线”，2015年12月30日 对定安县政府《关于加强定安县建筑用石料供给保障的请示》批示：“1、全省采矿权的配置应一盘棋考虑。2、务严守生态红线”。
（三）全面深化改革、全面推进依法治国对矿产资源管理和改革提出了新期待。十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法制体系。为此，必须深化矿产资源管理改革，加快管理职能、管理方式转变，切实加强规划制定、市场监管和公共服务。十八届五中全会提出“开放、协调、绿色、创新、共享”五大发展理念，为矿业领域深化改革，努力贯彻以人民为中心的发展思想提出了新要求。
（四）国土资源工作新定位对地质矿产工作提出了新目标。党的十八大以来，中央和省委省政府领导多次系统深刻论述国土资源事项。国土资源部结合工作实际，提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作新的职责定位。按照这一新的职责定位，地质矿产管理工作要更加突出资源保护、资源节约、服务民生等内容，需要逐步探索建立完善资源节约集约的调节机制、生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷协调化解的工作机制。
三、新时期地质矿产工作应坚持的原则
（一）坚持开放发展，有效利用岛内岛外、国内国外两种资源。除砂石土等基础矿产资源外，“十三五”期间，保障海南快速发展的绝大部分矿产资源都需要立足于岛内和岛外、国内和国外进行均衡布局，鼓励矿业企业在东盟和“一带一路”沿线国家开展矿产资源地质勘查，获得实际利益并将海南经济发展急需的原油、天然气以及各种其他矿产资源输送到国内、岛内，促进海南绿色崛起和科学发展。
（二）坚持协调发展，合理安排基础矿产资源的空间布局。开展区域基础地质调查，按照目标市场需求的时序进度和国家和省重点项目的空间布局，加大对保障性矿产资源需求和供给两侧调查研究力度，重点安排基础性矿产资源勘查开发活动和经费投入，合理安排保障性矿产资源开发总量、时序和布点，保障开发建设对基础性矿产资源需求。
（三）坚持创新发展，切实提高基础矿产资源的保障能力。注重发挥市场机制作用，严格准入门槛，严格标准规范，形成倒逼机制，推动综合利用水平整体提升，坚决推进矿业权清理整顿，严厉打击违法采矿行为。由点到面推进绿色矿山建设，转变矿业整体形象。创新矿业权供给模式，加快出台矿业用基准地价政策、基准矿价政策，抓紧完善“净矿”出让的制度体系，切实提高矿业权人的资源保障能力。
（四）坚持绿色发展，促进资源开发与环境保护协调发展。严格落实绿色发展理念，以生态为底线，按照全省“多规合一”生态红线管控要求，对不符合环保要求、破坏生态环境的地质矿产开发项目，一律不纳入矿产资源规划，严禁开发。建立健全矿山地质环境保护与恢复治理长效机制，努力营造天蓝、地绿、水净的矿区环境。
（五）坚持共享发展，以人为本、切实服务和改善民生。统筹资源开发、区域发展与民生改善之间的关系，逐步完善资源开发利益分配机制，让矿区群众从资源开发中受益。不断提高地质灾害防治能力，最大限度减少地质灾害人员和财物损失。加大矿业用废弃地的复垦力度，研究废弃矿业用地复垦激励政策，使人民群众能够从矿业用废弃地的复垦中有获得感。完善矿业权“招拍挂”制度，建立矿业权出让收益分成制度，合理确定省、市县和村镇集体与农民个人的利益关系，使矿业活动及矿业生态恢复惠及土地所有权人和受影响地区的人民群众，切实服务和改善民生。
四、海南省地质矿产管理工作改革创新的着力点
（一）创新矿区废弃土地复垦治理机制
加强矿山地质环境保护与治理制度创新。一是修订《海南省地质环境管理办法》，建立健全矿山地质环境监测制度，全面实行矿山开发利用方案、矿山地质环境治理恢复方案及土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的三同时制度。二是修订《海南省矿山地质环境保护与治理保证金管理办法》，完善保证金管理制度，大幅提高保证金标准，建立治理达标奖励制度，充分发挥保证金对矿山地质环境保护与治理的杠杆作用。
建立多元矿山环境恢复治理资金的投入机制，加快历史遗留问题的解决。按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金和政策的引导带动作用，鼓励和吸引社会资金投入，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的模式推进矿山地质环境治理恢复工作。探索和推广开发式治理的扶持政策，包括：在符合规划、矿山治理恢复要求的条件下，依法开发存量资源，为治理提供资金保障；推进历史遗留废弃地复垦利用和采矿用地方式改革，按PPP模式通过土地整治、项目建设等与土地再利用有关的方式推进治理等。
加强矿山地质环境全方位、全过程监管。一是严厉打击无证非法开采矿产资源行为，除依法处罚外，坚决要求其对造成破坏的地区进行治理和恢复。二是全面推进矿山地质环境动态监测制度，建立省厅、市县地矿主管部门、矿山监测委托单位及矿山企业四级矿山地质环境动态监测网络，督促按治理方案“边开采、边治理”的矿山，及时督促整改。三是探索对采矿权到期后不履行矿山地质环境治理义务的采矿权人责任追究制度，确保采矿权人及时履行治理义务。
（二）研究建立净矿出让制度
多部门联合划定矿区范围。在技术单位编制拟设采矿权矿区初步方案后，由市县国土部门牵头，组织环保、公安、安监、林业等部门和所在乡镇进行实地踏勘，共同确定矿区范围，确保拟设矿区范围内的采矿行为不存在政策障碍。
试行对矿区土地及附作物进行补偿。在采矿权出让前，所在市县负责土地及其附着物、青苗的政策处理工作。拟出让采矿权矿区范围或影响范围内的土地可以采取征收或者租用方式，与权益人签订补偿或租用协议，标准按照省政府印发的征地统一年产值标准和青苗附着物补偿标准执行。
合理分配净矿出让收入。为保障推进净矿出让，调动乡镇、村工作积极性，露天开采的建筑石料、石灰石、砖瓦用页岩等净矿出让收入，对乡镇、村给予一定的资金扶持，按相关工程项目的建设需要拨付。
五、“十三五”地质矿产工作重点任务
（一）提高基础性矿产资源保障能力
加强基础调查，摸清砂石土资源分布情况。摸清砂石土矿开发利用主要矿种、矿山数量、空间分布、产能产量、生态及政策限制因素等情况，调查研究区域市场需求情况，建立数据库，为制定布局优化方案夯实基础。
抓住“多规合一”以及第三轮矿产资源规划编制的机遇，按照全省一盘棋的要求，综合考虑产业布局、城镇化发展和基础设施建设等因素，以及环境、林业、土地利用等要求，依托日益完善的高等级公路铁路运输网络的覆盖及辐射能力，统筹规划砂石土采矿设置方案及总量控制管理，进一步优化建筑用石料、页岩等保障性矿产资源的开发布局，分时序合理安排采矿权出让计划，促进开发与保护相协调，全力确保重点项目、民生工程建设对保障性矿产需求。
开展固体矿山尾矿及废石资源综合利用挖潜。开展石碌铁矿废石、抱伦金矿尾矿等存量资源挖潜及综合利用价值调查评价，研究制定鼓励政策，力争替代部分建筑用石料、制砖资源，推进矿产资源以存量换增量，大力支持我省重点项目、填海造地工程等建设。
（二）深入开展矿业权清理整顿
继续全面贯彻落实省委省政府关于加强矿产资源管理工作决策、2015年初刘赐贵省长对我厅《关于整顿治理矿产资源勘查开发管理突出问题的专项报告》作出的“要下决心进行全面整治，要依法、公开处理违法和不规范行为”等重要批示精神，深化矿业权清理整顿，严格管控新设矿业权。到2017年底，全面停止商业投资矿产勘查活动，省级发证固体矿产采矿权数量只减不增：一是坚持停止新设探矿权，坚持停止不符合规定采矿权审批；从严限制探矿权延续、采矿权延续审批。二是坚持从严监管现有矿业权，严查违法违规矿业权。三是组织市县通过年检、日常监测、动态巡查等手段，严格管理市县发证的石料、页岩及尚未到期河砂采矿权。通过整合、到期不予延续、从严查处违法采矿等手段，压减采矿权数量、范围及矿业活动。
（三）抓好地质灾害应急避险工作
推进地质灾害调查工作，尽快完成全省地质灾害详查工作，推进重要隐患点的勘查工作。隐患排查关键是要全面、经常。所谓全面就是要不留死角，既要人员活动频繁的山地斜坡地带、交通干线两侧、矿山采空区以及已查明的隐患点等地质灾害易发区，还要排查地形等容易形成地质灾害的危险地段，检查是否出现了新的隐患；所谓经常，就是要增加排查频率，及时掌握隐患点情况，及时发现险情，做到雨前排查、雨中巡查和雨后复查。根据排查结果对症下药，对隐患点分别采取工程治理、搬迁避让、监测预警的办法。
对监测预警的隐患点，建立群测群防制度和应急预警监测应急指挥系统平台。在专业技术人员的指导下，确定每一处隐患点监测的位置、方法和频率。及时发现斜坡地面开裂、地面鼓胀、水量增减变化等前兆信息。
开展经常性的地质灾害防治知识宣传教育培训活动和应急演练，让各级领导干部和人民群众都了解灾害前兆、监测方法、报警方式、躲避路线，为群测群防体系的有效运行、成功应急避险奠定广泛的群众基础，提高干部群众面对地质灾害的快速应对能力。
（四）完善矿产资源勘查开采机制
完善经济约束等手段严格矿产资源开发监管，完善矿业权退出机制，建立矿业权期满有序退出、勘查投入不足退出、核减勘查区块、集约用矿倒逼退出等退出机制。
加强矿产资源开发的监督管理，确保开采回采率、选矿回收率、综合利用率达标，提高矿产资源集约节约与综合利用水平。加强矿产资源储量管理，严把“入口关”和“三率关”。以金属矿山为重点，研究、推广低品位、共伴生、矿山固体废弃物和尾矿资源的综合利用，进一步探索金属矿尾矿“零排放”机制。
规范矿业权取得方式，加强对矿产资源开发、保护相关资金的征管。建立国土、公安、安监等多部门参与的联合执法机制，结合年度土地矿产卫片执法检查和矿业权年检，对无证勘查和无证采矿、越界勘查和越界采矿、边探边采或者试采等违反矿产资源开发利用方案采矿的违法违规行为予以严厉打击，进一步规范矿产资源开发管理秩序。
（五）推动矿业企业绿色融合发展
加快推进白沙陨石坑、昌化江至王下河谷、琼中乘坡河石臼等地质遗迹调查评价，推动地质公园和矿业公园建设，加大矿业遗址保护与开发力度，探索矿业文化旅游、黄金文化风情旅游。逐步推进历史矿坑生态恢复与利用，建立无尾矿库金矿，实现尾矿全利用。
编辑：赵虹旭
