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自然保护区撤回或变更矿业权许可应合理补偿

  • 毕竞悦 神华研究院
  • 2018-06-22 09:46
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  • 矿山,时事评论,

摘要:本文讨论因行政规划退出的矿业权补偿问题。

2017年,原国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》。2017年下半年至今,20多个省市相继出台相关方案,要求矿业权退出自然保护区。除坚决关停外,这批矿山还将被注销探矿权、采矿权(合称“矿业权”)。

矿业权许可属于一种特许经营的行政许可。我国《行政许可法》第12条规定:对于“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,可以设定行政许可。随着经济社会的发展,出于公共利益的考量,对于原来授予的矿业权许可进行撤回或变更的情况时有发生。有的时候,虽然行政机关没有明确撤回或变更原来授予的矿业权许可,但是矿业权许可人已经无法按照原来许可内容进行矿产资源开发,形成了事实上的撤回或变更矿业权许可。

主要有以下几种情形:随着国家主体功能区划的完善,一些原来的采矿区被划为限制开发区或禁止开发区。在这种情况下,继续采矿与政府新的发展规划、保护生态环境的意愿之间存在冲突,会出现撤回或变更矿业权许可的问题。

有的地方虽然悬置问题,并未撤回或变更矿业权许可,但采矿企业往往不敢进一步投资开采,等于实际上被撤回或变更了矿业权许可。

随着城市化的推进,原来位于农村或郊区的采矿区变成了市区,继续采矿会与城市规划存在冲突,影响城市环境,因而会出现撤回或变更矿业权许可的问题。

随着经济转型和产业结构调整,出于淘汰过剩或落后产能的需要,会关闭一些采矿区。由于存在着矿业权重叠的情况,出于总体效益和技术经济的考虑,需要撤回或变更原来授予的矿业权许可。

笔者认为,在做出行政决定时,应基于比例原则对不同因素进行权衡。对矿业权所有人因撤回或变更矿业权许可而遭受的损失,应基于信赖保护原则进行行政补偿。

信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用,构成了行政法的一项基本原则。所谓信赖保护,就是说政府一旦作出一个行政决定就会使相对人产生一种信任和依赖,相对人因这种信赖而从事的活动,要受到法律保护。所以,政府不能随意变更或者撤销行政行为,即使为了公共利益的需要必须改变原行为的,也应当对受到特别损害的当事人给予相应的补偿。

行政主体做出的行为,受益者是社会全体成员,理应由全体成员公平负担由此产生的损失。但是,行政主体在行为时却往往使特定人蒙受了特别的损失,这是不公平的。基于公平正义的理念,行政主体应代表受益者对受损失的特定人给予适当的补偿。行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容,该制度的确立和完善,有利于调整公共利益和个人利益、全局利益和局部利益,因而是行政法领域一个不应忽视的问题。

我国目前还没有一部《行政补偿法》,笔者认为,在对撤回或变更矿业权许可进行行政补偿时应注意以下几个关键点:

第一,补偿对象。行政补偿对象是因行政行为而遭受特别损失的行政相对人。有时,国家因为管理的需要对全体公民施以某项义务,对于该义务造成的公民的损失,国家不负补偿或赔偿责任。因为这一义务由全体公民负担。只有合法的行政行为使行政相对人遭受了特别损失时,国家才负担财产上的补偿义务。

第二,资金来源。在公共受益的情况下,行政补偿资金应由公共财政负担。

第三,补偿执行机关。具体的补偿事宜,可由县一级基层政府执行。

第四,补偿标准。合法合理合情的补偿标准对于弥补当事人的损害具有重要意义。

我国行政补偿标准不统一、不具体,有“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“一定补偿”等等,且补偿标准偏低。应当坚持完全补偿标准,根据受害人的全部损害并充分考虑对当事人生存和发展利益的长远影响,来确定补偿的具体数额。补偿全部损害所指的全部应是社会中性第三人眼中的全部,但是矿产资源开发的投入巨大,往往在亿元以上,如果按照这个标准进行全部金钱补偿,显然不太现实,会使公共财政压力过大。因而可以考虑其他补偿方式,如矿山置换、妥善安置、核减税费等。

第五,补偿救济。就行政补偿无法达成一致意见时,或者行政相对人对行政主体发出的通知中的有关事项不服时,由补偿执行机关的上级部门调解。对调解不服或没有达成调解协议的,可以向调解机关的上级机关申请复议。


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